Подготовительные работы в промзоне до разрешения: законопроект № 23992-9

Подготовительные работы до разрешения на строительство - это подготовка площадки, которую ч. 1.1 ст. 52 ГрК РФ разрешает начинать со дня отправки проекта на экспертизу. По состоянию на ноябрь 2026 года ГрК РФ даёт такое право объектам федерального, регионального и местного значения. Законопроект № 23992-9 предлагает распространить его на стройку и реконструкцию в производственных зонах.

Правительство одобрило проект 29 октября 2026 года, 31 октября, по данным СМИ, он поступил в Госдуму. Для промышленного инвестора это шанс развернуть строительный городок, временные дороги и сети, пока проект проходит экспертизу. Но поправки ещё не приняты.

Что меняет законопроект № 23992-9 в статье 52 ГрК РФ

Законопроект № 23992-9 называется «О внесении изменений в статью 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации». Его содержание описали «Парламентская газета» и Право.ru. Проект добавляет к объектам федерального, регионального и местного значения объекты, которые строят или реконструируют на территории производственной зоны. Исключение - территории в границах опасных производственных объектов I-III классов опасности и объектов использования атомной энергии.

Сам механизм не новый. Ч. 1.1 ст. 52 ГрК РФ ввёл Федеральный закон от 31.07.2020 № 254-ФЗ. В 2022 году норму уточнил закон № 350-ФЗ. Подготовительные работы допускаются, если они не причиняют существенного вреда окружающей среде и её компонентам. Начать их можно со дня направления проектной документации на экспертизу.

Есть и второй вариант старта. Если застройщик выбрал экспертное сопровождение по ч. 15.5 ст. 48 ГрК РФ, отсчёт идёт со дня, когда экспертиза согласовала разделы проектной документации. Законопроект, судя по этим описаниям, сохраняет оба варианта для промзон.

Сейчас частный завод или склад под это правило обычно не подпадает. Его не относят к объектам федерального, регионального или местного значения, поэтому подготовительные работы из перечня до разрешения на строительство ему недоступны. Если поправки примут, решающим станет другой признак - в какой территориальной зоне лежит участок.

Второе изменение касается всех застройщиков, которые направляют извещение о начале строительства, а не только промзон. Проект признаёт утратившим силу п. 3 ч. 5 ст. 52 ГрК РФ. Это обязанность прикладывать к извещению о начале строительства копию документа о выносе на местность линий отступа от красных линий. В пояснительной записке требование названо избыточным: соответствие красным линиям проверяют при выдаче разрешения на строительство.

Условие о земле остаётся. Если участок находится в государственной или муниципальной собственности либо собственность на него не разграничена, работы допускаются только при отсутствии прав третьих лиц. Исключение - сервитут и публичный сервитут. Перечень работ, порядок их выполнения и экологические требования, как и сейчас, установит правительство.

Какие подготовительные работы можно начать до разрешения на строительство?

Для объектов федерального, регионального и местного значения перечень утверждён постановлением Правительства РФ от 07.11.2020 № 1798. В нём - освобождение участка, ограждение площадки, геодезическая разбивочная основа, некапитальные склады, временные дороги и сети, земляные работы, шпунтовое ограждение и разведочное бурение. Фундаментов и каркаса основного здания в перечне нет.

У многих позиций есть оговорки. Ограждение площадки должно быть предусмотрено проектной документацией. Ограждение, некапитальные строения, временные дороги и сети после окончания стройки подлежат демонтажу. Земляные работы допускаются в границах, определённых проектом межевания или утверждённой схемой расположения участка. Разведочное бурение - только при наличии лицензии на пользование недрами.

На заседании правительства 29 октября 2026 года председатель правительства Михаил Мишустин перечислил, что смогут делать компании в промзонах. Это планировка площадки, инженерные и геодезические изыскания, строительный городок и временная инфраструктура. Отдельного перечня для производственных зон пока нет. По данным СМИ, для этого планируют скорректировать постановление № 1798.

Постановление № 1798 задаёт и условия выполнения работ. Нужно соблюдать градостроительный регламент, проект планировки и межевания, вид разрешённого использования участка. Лицо, которое выполняет работы, ведёт строительный контроль. О начале работ нужно уведомить органы экологического надзора не позднее чем за 5 рабочих дней.

Даже при полном соблюдении перечня подготовительные работы не дают права строить сам объект. По ч. 1 ст. 51 ГрК РФ это право возникает из разрешения на строительство. Площадку можно подготовить заранее, но первый бетон в фундамент основного корпуса по-прежнему ждёт разрешения.

Законопроект может сократить путь от проекта до стройки, но не снимет проверок. Ошибка в зоне участка, статусе земли или составе работ превращает ускорение в нарушение. Разобраться в этом лучше до направления документации на экспертизу, пока график ещё можно перестроить.

Где правило не действует: опасные объекты и экологическая экспертиза

По описаниям проекта, новое правило не распространится на территории в границах опасных производственных объектов I-III классов опасности и объектов использования атомной энергии. Для частных объектов на таких территориях подготовительные работы по-прежнему начнутся только после разрешения на строительство. Если проект подлежит государственной экологической экспертизе, работы возможны лишь после её положительного заключения.

Исключение сформулировано через территорию, а не через сам строящийся объект. Для реконструкции на действующей площадке с опасным производственным объектом I-III класса ускорение, судя по описанию проекта, не сработает. Это касается и вспомогательного корпуса, который сам по себе опасным не будет.

Классы опасности установлены п. 3 ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Их четыре: от I класса чрезвычайно высокой опасности до IV класса низкой опасности. Класс присваивают при регистрации объекта в государственном реестре (п. 4 ст. 2 того же закона).

Условие о государственной экологической экспертизе уже работает для публичных объектов: так установлено п. 2 постановления № 1798. Сейчас постановление также не применяется к объектам в границах особо охраняемых природных территорий и центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Отдельный вопрос - что считать производственной зоной. Ст. 35 ГрК РФ называет производственные зоны среди видов территориальных зон. По ч. 8 той же статьи производственные зоны и зоны инфраструктур предназначены для промышленных, коммунальных и складских объектов и объектов инфраструктуры.

Внутри группы ч. 7 ст. 35 ГрК РФ различает коммунальные зоны, производственные зоны и иные виды. Зону конкретного участка показывает карта градостроительного зонирования в правилах землепользования и застройки. Если участок лежит в общественно-деловой зоне, правило о промзонах к нему применить не получится.

Какие риски остаются у застройщика при старте до разрешения?

Главный риск - выйти за пределы разрешённого перечня. Если до разрешения начато возведение самого объекта, надзор квалифицирует это как строительство без разрешения. Компании грозит штраф от 500 тыс. до 1 млн руб. или приостановление деятельности до 90 суток (ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ).

Залитый до разрешения фундамент основного корпуса может превратить выигранные месяцы в штраф до 1 млн руб. и иск о сносе. По п. 1 ст. 222 ГК РФ постройка без необходимых разрешений считается самовольной. Если суд обяжет снести её за счёт застройщика (п. 2 ст. 222 ГК РФ), вложения в конструкции будут потеряны.

Второй риск связан с экспертизой. По п. 3 постановления № 1798 при отрицательном заключении государственной экспертизы проектной документации нарушенное состояние окружающей среды нужно восстановить в течение одного месяца. Постановление не предусматривает компенсации расходов на ограждение, сети и земляные работы, потраченных до заключения.

Срок жёсткий - месяц с даты заключения, и платит за восстановление застройщик. Новый отсчёт, судя по ч. 1.1 ст. 52 ГрК РФ, начнётся только с повторного направления документации. Для промзон такие правила, вероятно, появятся в обновлённом постановлении № 1798, а пока ориентир - его действующая редакция.

Третий риск - земля. Для государственных и муниципальных участков проект сохраняет запрет работать при правах третьих лиц, кроме сервитутов. Нарушения на участке надзор может заметить и с воздуха. О том, как контролёры применяют беспилотники, мы писали в материале о земельных проверках с дронов.

Наконец, подготовительные работы по договору подряда должны быть подтверждены исполнительной документацией. Ч. 1.4 ст. 52 ГрК РФ обязывает вести её при строительстве. Если объём работ до разрешения не задокументирован, спор с подрядчиком о материалах и оплате придётся вести без доказательств.

Если работы на площадке уже идут, а надзор выдал предписание или администрация готовит иск, самостоятельные объяснения часто только закрепляют позицию против застройщика. Нужен анализ того, что сделано, против перечня и проектной документации. От этого зависит, удастся ли отстоять объект и избежать штрафа.

Как подготовить промышленный проект к подготовительным работам до разрешения

Проверку площадки лучше закончить до направления документации на экспертизу: с этого дня отсчитывается право начать работы. Проверка состоит из семи шагов. Каждый шаг закрывает одно из условий ч. 1.1 ст. 52 ГрК РФ или постановления № 1798. Если хотя бы одно условие не выполнено, начинать работы до разрешения нельзя.

1. Проверить по карте градостроительного зонирования, что участок лежит в производственной зоне, а вид разрешённого использования допускает объект.

2. Проверить права на землю: для государственного или муниципального участка - отсутствие прав третьих лиц, кроме сервитута.

3. Выяснить, есть ли на территории зарегистрированный опасный производственный объект I-III класса или объект использования атомной энергии.

4. Определить, подлежит ли проект государственной экологической экспертизе, и заложить срок её заключения в график.

5. Сверить план подготовительных работ с перечнем правительства и с проектной документацией.

6. Выделить подготовительные работы в договоре подряда отдельным этапом с исполнительной документацией и строительным контролем.

7. Уведомить органы экологического надзора о начале работ не позднее чем за 5 рабочих дней.

Договор подряда стоит дописать отдельно. В нём нужно определить, кто платит за восстановление площадки при отрицательном заключении экспертизы. Если этого нет, спор о расходах начнётся одновременно с переработкой проекта.

Когда поправки могут заработать и что делать сейчас?

Законопроект поступил в Госдуму 31 октября 2026 года, по данным «Парламентской газеты». Дальше ему предстоят три чтения, одобрение Совета Федерации и подписание Президентом. Публикации о проекте дату вступления в силу не называют. До принятия закона действует нынешняя редакция ч. 1.1 ст. 52 ГрК РФ.

Ссылка на законопроект не защищает от ответственности. Если компания сейчас начнёт котлован под цех на частной площадке в промзоне, надзор может расценить это как нарушение ч. 2 ст. 51 ГрК РФ. По ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ деятельность могут приостановить до 90 суток, и стройка встанет на весь этот срок.

Пока закон не принят, к извещению о начале строительства по-прежнему прикладывают копию документа о выносе линий отступа от красных линий. Если стройка подлежит госстройнадзору, извещение направляют не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ (ч. 5 ст. 52 ГрК РФ).

Время до принятия поправок можно использовать для подготовки. Стоит собрать документы на землю, проверить зону и класс опасности площадки, заранее согласовать с подрядчиками этапы. Тогда работы можно будет начать в день направления документации на экспертизу, если закон к тому моменту вступит в силу.

В тексте законопроекта при втором чтении могут измениться формулировки об исключениях и о земле. Поэтому график проекта нужно сверять с окончательной редакцией закона и перечнем работ, который утвердит правительство.

Частые вопросы

1. Нужно ли разрешение на строительство для временного ограждения и бытовок?

Для объектов федерального, регионального и местного значения ограждение и некапитальные бытовки можно поставить до разрешения, со дня направления проекта на экспертизу. Так установлено ч. 1.1 ст. 52 ГрК РФ и постановлением № 1798. Ограждение должно быть предусмотрено проектом, а после стройки ограждение и бытовки демонтируют. Для частных объектов в промзонах такое право появится, только если законопроект № 23992-9 станет законом.

2. Что такое производственная зона по Градостроительному кодексу?

Производственная зона - вид территориальной зоны по ч. 1 ст. 35 ГрК РФ, предназначенный для производственных объектов. Вместе с ней ч. 8 ст. 35 называет зоны инфраструктур, а ч. 7 - коммунальные зоны для складов. Охватит ли проект коммунальные зоны, из его описаний не ясно. Зону участка показывает карта градостроительного зонирования в правилах землепользования и застройки.

3. Распространяется ли новое правило на реконструкцию действующего завода?

Да, по описанию законопроекта правило касается и строительства, и реконструкции объектов в производственной зоне. Главное ограничение: территория не должна находиться в границах опасного производственного объекта I-III класса или объекта использования атомной энергии. Если на площадке завода зарегистрирован такой объект, подготовительные работы по-прежнему начнутся только после разрешения на строительство.

4. Что будет с подготовленной площадкой, если экспертиза даст отрицательное заключение?

Сейчас для публичных объектов застройщик обязан в течение одного месяца восстановить нарушенное состояние окружающей среды. Это требование п. 3 постановления Правительства РФ № 1798. Затраты на ограждение, временные сети и земляные работы остаются на застройщике. Если закон примут, порядок для промзон установит правительство.

5. Нужен ли документ о выносе линий отступа от красных линий при начале стройки?

Да, пока закон не принят, копию этого документа прикладывают к извещению о начале строительства по п. 3 ч. 5 ст. 52 ГрК РФ. Законопроект № 23992-9 предлагает отменить это требование для всех застройщиков. Авторы считают его избыточным: соответствие красным линиям проверяют при выдаче разрешения на строительство.

Законопроект № 23992-9 предлагает перенести в промзоны механизм, который с 2020 года работает для публичных объектов. Если его примут, подготовку площадки можно будет начать со дня направления проекта на экспертизу. Разрешение на строительство самого объекта по-прежнему понадобится. Выигрыш получат те, кто заранее проверит зону, землю, класс опасности и состав работ.

«Ветров и партнёры» сопровождает инвестиционные и строительные проекты бизнеса. Мы проверяем земельные участки и права на них, готовим договоры подряда, защищаем объекты в спорах о сносе. Помогаем выстроить график стройки так, чтобы ускорение не обернулось штрафом или иском.